Luiz Paulo Vellozo Lucas
- 15/1/2005

Em 2004, em pleno processo eleitoral para prefeitos e vereadores, o Poder Judiciário decidiu pela redução do número de vereadores em várias cidades brasileiras. A imprensa e a opinião pública acompanharam o debate que se seguiu com o Congresso tentando, sem conseguir, reestabelecer a situação anterior. A torcida mais forte sempre foi pela redução dos custos das câmaras municipais e do número de vereadores, certamente influindo para que houvesse prevalecido a interpretação do judiciário.

Existe uma quase unanimidade nas análises, artigos e entrevistas de estudiosos e políticos de opinião quanto à inconveniência na criação de municípios. Mais burocracia, mais gastos com atividades meio e Câmaras, para a mesma disponibilidade de recursos. Em muitos estados da federação fizeram-se leis estaduais para dificultar ou até impedir novas emancipações. Depois de 1988 mais de 2000 municípios foram criados, totalizando 5 561 municípios nas eleições do ano passado.

A necessidade de formar arranjos multimunicipais para a implantação de políticas públicas locais em áreas conurbadas ou que compartilhem uma mesma vocação econômica ou recursos naturais comuns, tem provocado intenso debate desde a falência do modelo das regiões metropolitanas criadas nos anos setenta. Os Consórcios municipais de bacias hidrográficas, de saúde e outros formados para elaborarem planejamento urbano comum são incapazes de dar conta da necessidade de uma instância de governo formal à semelhança dos “counties” norteamericanos, províncias italianas e outros tipos de governos regionais. O Governo Federal mandou para o Congresso projeto de lei complementar propondo nova regulamentação para os consórcios, mas a matéria foi recebida com grande desconfiança e o debate encontra-se paralisado.

O município brasileiro é uma forma institucionalizada de poder local extremamente rígida que se torna inadequada, grande demais, cara demais para pequenas cidades ao mesmo tempo que é inadequada, carente de autonomia e mal dividida para as grandes cidades e áreas metropolitanas. Na França são 36 mil cidades, na Itália 8,7 mil cidades e cerca de 600 províncias, nos EUA são mais de 60 mil cidades e condados. Só o Texas tem mais de 16 mil cidades e condados.

Os constituintes de 88 quiseram descentralizar e dar importância aos municípios, chegando até a conferir ao município o status de ente da federação. Na prática, o grau de centralização da federação brasileira continuou muito grande e para quase tudo, os governos sub nacionais são tão mais fortes quanto mais se identificam como sendo poderes delegados do poder central. Os governos locais continuam sendo vistos como sendo poder de segunda ou terceira linha, meros prepostos do poder central. A centralização tributária e estrutura jurídica do Estado brasileiro torna a relação entre os três níveis federativos, verdadeiras relações de subordinação. A conseqüência é a falta de consciência da importância do poder local, a acomodação, o fortalecimento das políticas de clientela, barganha e compadrio e a baixa capacidade do município ser protagonista do seu próprio desenvolvimento.

Outra deformação grave é o processo de profissionalização da representação e da atividade política que está emasculando e até eliminando a participação dos cidadãos voluntários nas esferas de maior capilaridade da ação do poder público. O sistema eleitoral proporcional e o confuso papel reservado às câmaras municipais provoca este fenômeno que tem relação com descrédito crescente das casas legislativas locais. Este descrédito acontece também nos demais níveis da federação mas no plano local é particularmente grave.

Além de todos os problemas causados pela centralização de receitas na União, a estrutura atual dos municípios brasileiros provoca grandes problemas na distribuição da cota parte do ICMS entre os municípios em cada estado. As cidades “dormitório” nas regiões metropolitanas, por exemplo, são muito prejudicadas na partilha do ICMS.

Antes de pensarmos em soluções e modelos ideais, precisamos ter claro que a enorme diversidade do país e o grande desnível de dinamismo econômico, capacidade gerencial, de acesso à informação, maturidade política entre os municípios faz com que seja obrigatório pensar em processo de evolução da estrutura federativa , em modelos diferentes com liberdade de escolha e em processos de transição.

Precisamos de uma estrutura de governo local mais leve que o município e de uma outra de segunda instância, que dê conta da necessidade de governos multicidades, metropolitanos ou regionais. Vou chamar o nível local de Prefeitura Comunitária e a estrutura multicidades de Governo Regional.

As cidades poderiam ter Prefeitura Comunitária ou Prefeitura Municipal dependendo do tamanho, dinamismo econômico, capacidade de arrecadação e de gestão. Na Prefeitura Comunitária o Prefeito é eleito diretamente e pode ser voluntário ou profissional. O Conselho de Administração da Cidade é formado por Vereadores Comunitários, não profissionais, eleitos em sistema distrital, sendo eleito um vereador comunitário por cada zona eleitoral formada por bairros afins.

No sistema de governo comunitário não existe executivo e legislativo. O Prefeito e o Conselho de Administração da Cidade, exercem de forma compartilhada o poder normativo e o executivo. As cidades geridas no sistema comunitário teriam obrigatoriamente de estarem vinculadas a uma estrutura de Governo Regional ou a uma cidade gerida no sistema municipal vigente. A adoção do voto distrital no sistema de governo municipal seria também compulsória para cidades com segundo turno e voluntária para as demais por emenda a lei orgânica do município.

Digamos que para uma cidade ter um governo de tipo municipal tivesse que ter no mínimo 50 mil habitantes e participação das receitas próprias na receita disponível total de, no mínimo, 10%. Os municípios que no prazo de quatro anos, um mandato, não estivessem dentro destes parâmetros passariam para o sistema comunitário. Hoje menos de 1500 cidades brasileiras atenderiam estes dois requisitos. Naturalmente os padrões mínimos podem ser outros.

O Governo Regional seria formado por cidades que, por adesão, desejem a sua criação. O Governo seria exercido por um Presidente e um Conselho de Administração da Região. Os Conselheiros são eleitos pelos vereadores comunitários ou municipais das cidades da Região e o Presidente pela maioria do Conselho. O cargo de Presidente e de Conselheiro da Região podem ser exercidos cumulativamente por Prefeitos e Vereadores e não são remunerados. Atribuições e receitas são estabelecidas caso a caso mas a cota-parte do ICMS é vocacionada para funcionar melhor no plano regional da mesma maneira que serviços públicos como transporte coletivo, planejamento urbano, saneamento e sistema de gerenciamento de resíduos sólidos, entre outros. Os Governos estadual e federal podem condicionar a alocação de recursos para investimento e custeio à constituição desta instância para estimular a racionalidade e a economia de escala, além de promover uma brutal “desintermediação ” no processo de alocação de recursos , contribuindo para a melhoria da qualidade política em todas as instâncias da federação.

Capitais e grandes municípios passaram a criar administrações regionais ou sub-prefeituras, para dar capilaridade, eficácia e aumentar a resolutividade das prefeituras. É uma evolução transformar subprefeituras em prefeituras comunitárias principalmente na dimensão política, de resgate do voluntariado e conseqüente fortalecimento da participação dos cidadãos no sistema formal de governo.

Precisamos de menos “municípios” não há dúvida. Mas precisamos de muito mais governos de cidades capazes de operar o dia a dia das políticas públicas e serem organizações locais de altíssima credibilidade e transparência, alavancando a participação da cidadania e o protagonismo das cidades.