Luiz Paulo Vellozo Lucas
Qualicidades - 1/3/2004

Na maioria dos paises, na divisão de responsabilidade entre União, estados e municípios, o papel clássico dos municípios tem muito pouca diferença nos vários modelos de organização de poder local referente ao uso e ocupação do solo. Cabe ao município legislar sobre o uso e ocupação do solo urbano e ele é a autoridade fundiária que estabelece o documento de propriedade, com as pessoas se tornando proprietárias de um pedaço do solo.

Mas, o que vão construir e a forma como vão usar essa edificação são regulados, porque a maneira como se edifica ou se usa o pedaço de terra interfere na cidade como um todo. Os instrumentos para essa regulação são as leis municipais, como o Código de Obras, Código de Posturas, Código Ambiental e o Plano Diretor Urbano, o PDU.

O conceito de propriedade privada é um conceito republicano, posterior à Revolução Industrial. A terra não pertence mais ao rei ou ao nobre como antes. Pertence ás pessoas que trabalham nela. É permitida a propriedade privada da terra.

No Brasil é diferente. A responsabilidade de escriturar a propriedade é do cartório de registro de imóveis. A explicação para essa particularidade remonta à transição da República. No período do Império, a terra pertencia a Deus e aos nobres. Existiam dezenas de formas de contrato de uso dessa terra.

Aqui, as terras do Brasil colônia pertenciam à Coroa Portuguesa que as distribuíram aos nobres, de acordo com atos próprios. Posteriormente, no Brasil Império, já com Dom João VI, foi introduzida a figura do título paroquial.

O pároco, em nome do rei, delimitava propriedades, estabelecia quem era dono e emitia o título paroquial. Com o império, vieram os cartórios, na inspiração dos notários, que se consolida na república.

Porém, alguns princípios da legislação monárquica se mantiveram na república. O princípio de que o subsolo pertence ao governo é um deles. Por exemplo, o petróleo achado em uma fazenda particular pertence à União. A questão das praias e terrenos de marinha precariza o direito de propriedade. Inclusive a prioridade de uso.

As razões para esses fatos são as mais prosaicas.

Como a renda da terra era a principal renda da família real, na proclamação da república, feita como um arranjo com a família real, foi mantido a renda da terra, em cima da legislação enfitêutica que é o direito real inalienável transmitida aos herdeiros, ou seja, o aforamento.

Outra razão são os acrescidos de marinha. Vitória, por exemplo, é uma cidade que tem 1/3 da área ocupada de aterros. Era um arquipélago que foi se juntando através de aterros. Isso se chama acrescido de marinha. Ele não pertence a quem aterrou, pertence à União. A justificativa da origem é que as terras de orla, até 33 metros da linha preamar de 1831, pertencem à União por razões de segurança nacional. Trinta e três metros era o alcance de um tiro de canhão na época e, por razões de segurança militar, essas terras não podem ser propriedade de ninguém.

Além de ser completamente anacrônica a idéia de que um sistema anterior à Revolução Francesa, chamado de legislação enfitêutica, por causa das enfiteuses que eram cobradas pelo sistema de uso da terra. Isso faz com que uma pessoa que mora nas maiorias das cidades brasileiras pague aforamento. Elas são foreiras, não têm a propriedade.

Como já foi mencionado, antes do capitalismo, ninguém era dono da terra. As pessoas usavam a terra e pagavam taxas por ela enquanto estivessem produzindo. Com o início do capitalismo, surge a propriedade privada. No Brasil, porém, ficou mantido o aforamento. Apenas onde se lia o rei, leia-se a União. Por isso, a terra, no Brasil, não é propriedade privada.

Vendo-se as origens dessa questão, a pergunta que se faz é: qual a vantagem da terra e do subsolo do Brasil não poder ser de propriedade privada, ou seja, ter precariedade na propriedade privada da terra e no subsolo?

Surge aí uma série de riscos que contaminou, posteriormente, legislações de outros setores com a precariedade dos contratos. Contratos que são elementos fundamentais para a coletividade do Brasil.

A manutenção da legislação enfitêutica não permite a privatização das praias e das ilhas, por exemplo, com a União se mostrando muito frágil como poder público para assegurar o uso de terras públicas.

Em Vitória, fizemos muita regularização fundiária. A União repassou a posse ou foro para a prefeitura, que repassou para os posseiros. Eles nunca serão proprietários, porque a legislação brasileira não os torna proprietários. Ela pode isentá-los de pagar o aforamento. Mas, o direito de propriedade não vale na hora de tomar um empréstimo, pois não é propriedade deles e, portanto, não serve como garantia. Eles só têm a posse precária e esse fato também atrapalha o planejamento do uso e ocupação do solo dos municípios.

Nos países em que a prefeitura é a autoridade fundiária, se o cidadão praticar uma irregularidade e não cumprir a lei, ela pode mandar para arresto administrativo e leilão, com o proprietário perdendo o imóvel.

Não existe, por exemplo, dívida de IPTU que é o imposto sobre a propriedade. O proprietário paga um imposto de 1% sobre o valor da propriedade para a cidade manter os serviços comuns. Porém, detém a posse dos outros 99%.

No Brasil, com a precarização do direito de propriedade essas questões ficam mais complicadas. Há um processo de transformar em conflito jurídico um número enorme de questões ligadas à propriedade da terra ou ao uso da terra, sem necessidade. Todo esse quadro porque há o direito de propriedade de forma precarizada, gerido de maneira burocrática pela União. A relação da União com os municípios nesse assunto é tratada como uma relação privada. Não existe um relacionamento entre entes públicos.

Dentro desse quadro, o mercado de transação de terras se dá dentro de uma precariedade absoluta. Não existe registro em cartório, nem registro de comprar e venda. Os cartórios poderiam ser terceirizados para se fazer essa documentação. Isso quer dizer que o cartório ficaria somente com os contratos, com a parte comercial, com a parte jurídica, com os processos. Porém, os registros civil e imobiliário deveriam ficar com as prefeituras.

Nos Estados Unidos, por exemplo, nas cidades americanas que nasceram no oeste, o colono chegava e demarcava a terra. O prefeito tinha a responsabilidade com os registros de nascimento, óbito, casamento e com quem tinha o direito à propriedade e à herança.
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No Brasil existe a lei de parcelamento do solo, os Planos Diretores Municipal (PDMs) que impedem a regularização das edificações, não podendo ser dado o habite-se para várias moradias.

No momento em que os municípios ou consórcio de municípios, como governos multimunicipais, fossem os responsáveis para garantir o direito de propriedade da terra, com levantamentos aerofotogramétricos, rapidamente essa situação seria resolvida.

Acrescenta-se, ainda, que a maioria dos municípios atua de forma defensiva em relação ao mercado imobiliário. As prefeituras se contentam em estabelecer a regra.

Na verdade, a postura no planejamento urbano é sempre defensiva em relação aos empreendimentos e às iniciativas de edificação. A prefeitura não tem a iniciativa de orientar o mercado. Ela se contenta em ser um bloqueador.

Para se organizar e regular a dinâmica econômica e imobiliária das cidades, somente se conseguirá através do mercado. Mercado significa proprietários, arrendatários, locatários, inquilinos. São relações comerciais capitalistas, e disciplinadas. Quando não se organiza o mercado, passa-se a ter um capitalismo selvagem, irregular e com grilagem das terras.

Numa cidade organizada, em país desenvolvido, sabe-se, no longo prazo, quais são os bairros novos que vão surgir. Existe um plano de expansão que orienta o mercado imobiliário. O mercado imobiliário interage com a autoridade responsável por definir o uso e ocupação do solo.

No Brasil, existe uma enorme tensão entre o mercado imobiliário e o poder local, em permanente conflito. Prefeituras fazendo leis e regras extremamente rígidas, que acabam sendo derrubadas na justiça.

Para existir uma reforma urbana de verdade, primeiramente deveriam ser classificadas as terras de patrimônio da União, inclusive o subsolo, para colocá-las como de propriedade da federação brasileira e ser gerida pelo ente federado mais apropriado. Na verdade, tínhamos que transformar os municípios em autoridades fundiárias.

Assim, aquilo que é clássico, em muitos paises, para o poder local gerir como o uso e ocupação do solo, no Brasil, existem enormes dificuldades. Por isso, o novo pacto federativo, visando o inter-relacionamento entre os vários entes da federação, deveria começar por se resolver a questão fundiária, colocando os municípios como os responsáveis pela gestão do direito de propriedade das terras.